城市化是 21 世纪中国现代化进程中的一个十分重要的组成部分，也是解决经济和社会发展中诸多结构性矛盾的关节点。现在，我国所面临的国内有效需求不足，农村剩余劳动力就业，提高农民收入和应对 WTO 给农业发展带来的挑战，资源有效利用、环境保护与可持续发展，产业结构升级和提高经济的整体竞争力，加快西部开发等问题的解决，都有赖于加快城市化进程。然而，选择什么样的城市化战略，在理论界却存在着争论，在实践中仍然在不断地摸索。本文拟从经济学的角度，通过对城市化本质特征和动力机制的解析，对我国城市化战略选择进行探讨。

    一、城市化战略选择的困惑

    近 20 年来，我国政府所施行的城市发展基本方针是，控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市。可是，究竟中国应该选择什么样的城市化战略，走什么样的城市化道路，却一直是学术界争论的热点。分歧集中在中国的城市化究竟是重点发展小城镇、中等城市，还是大城市，或者说谁优先发展。 80 年代，结合农村经济体制改革，解决乡镇企业发展和农村剩余劳动力出路的需要，以重点发展小城镇，走乡村城市化道路的观点成为中国城市化战略选择的主流理论。同时，部分学者则坚持主张我国应该走首先让大城市得到充分发展的城市化道路，也有部分学者提出我国应该以发展中等城市为主。笔者分别将这 3 种理论观点称为“小城镇偏好”城市化战略、“大城市偏好”城市化战略和“中等城市偏好”城市化战略。时至今日，这 3 种城市化战略观点仍然在继续地争论着，并且影响着国家和区域在新世纪城市化战略上的抉择。

    现在，令人感到困惑的是，在理论和实践方面，上述 3 种城市化战略似乎都有“充分”的理由来支持。“小城镇偏好”战略的主要理论依据是，我国农村人口众多、剩余劳动力就业压力大，现有的大中城市没有能力吸纳巨大的农村人口和农村工业化过程中如雨后春笋般产生的乡镇企业，只能够依靠众多的小城镇才能够就近解决这些问题，同时，又可以减轻大中城市的压力，从而一举两得。在实践效果上，由于国家认可了这样一种城市化战略，所以，小城镇获得了快速的发展，对广大农村的经济和社会发展都产生了巨大的推动作用。 1980 —— 1998 年，全国小城市的数量由 106 个增加到 378 个，增长了约 3.6 倍；小城市人口占城市总人口的比重则由 13.0% 上升到 20.2% ，上升了 7.2 个百分点。但是，与大城市和中等城市相比，小城市对人口的吸纳作用并没有如预期的大， 1998 年小城市人口占城市总人口的比重分别比大城市和中等城市低 30.8 个百分点和 8.6 个百分点。“大城市偏好”战略的主要理论依据是，世界城市化的历史表明，城市化首先是少数城市的孤军突起式的发展，达到一定的规模后才有了大批小城镇的跟进式的快速发展。而且，许多研究表明，大城市在综合经济实力、经济和社会发展效益，以及对区域经济社会发展的组织作用等方面都要比小城市大。从实践上看，大城市一直是受国家政策控制的，其数量增长慢于小城市和中等城市， 1980 —— 1998 年大城市（包括特大城市）由 35 个增加到 85 个，增长了约 2.4 倍；占城市总人口的比重则由 63.2% 下降为 51.0% ，下降了 12.2 个百分点。但是，大城市人口占城市总人口的比重仍然比小城市多 30.8 个百分点，比中等城市多 22.2 个百分点。特别是大城市在大区域、跨区域乃至国际的经济发展中影响力越来越大。 1998 年，全国特大城市实现的 GDP 是 19415.5 亿元，占全国 GDP 的 24.4% 。“中等城市偏好”战略的理论依据主要是中等城市兼具小城市和大城市的优点，又能够相对地避免它们的缺点。在实践上，中等城市发展也比较快。 1980 —— 1998 年，中等城市的数量由 72 个增加到 205 个，增长了约 2.8 倍；占城市人口比重由 23.8% 上升为 28.8% ，上升了 5 个百分点。从吸纳人口的情况看，中等城市位居中间，其人口占城市总人口的比重比大城市低 22.2 个百分点，比小城市高 8.6 个百分点。从这些方面看，我们不免会陷入难辨是非的境地， 3 种偏好的城市化战略似乎都有理，但是又不能够有效地“说服”对方。那么，我们在城市化战略选择上就真的会长期陷入理论上的无所是从了吗？造成这种三难抉择的症结到底是什么呢？笔者认为，要搞清楚这个问题，特别是要从理论上解决这个问题，就必须对城市化的本质特征与动力机制有一个科学的认识。

    二、城市化本质特征与动力机制的经济学思考

    笔者以为，在我国之所以会在城市化战略的选择上出现上述 3 种偏好，提出以什么样规模的城市作为重点来规定城市化道路的主张，其背景和体制根源是计划经济，反映了政府对城市化这个客观现象的强烈干预意识，而忽视了对城市化本身的规律性特别是内在的动力机制的探讨和尊重。现在，有学者提出我国城市化战略应该同时发展大中城市和小城镇（林凌， 1999 ；宏观经济研究院课题组， 2000 ），或发展城市群，实质上仍然是这 3 种城市化战略的调和或变形。毋庸讳言，理论界对我国城市化战略的探索迄今还没有摆脱计划经济的思维方式，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路。这种理论上的局限如果不消除，势必会引起未来城市化战略选择和实践的混乱甚至失误。

    长期以来，人们习惯地把工业化理解为经济现象，而城市化是与之相伴的社会现象。笔者认为，这种认识有失偏颇。从城市起源的历史，我们可以了解到，在城市产生的各种导因中经济的需要（商品交换与生产）占据着重要的地位。在现代城市中，经济活动更是其主要的职能。所以，城市化既是一种社会现象也是一种经济现象，而且首先是经济现象。这是城市化的重要本质特征。城市化存在的基础是与城市经济紧密联系在一起的。城市经济作为一种经济形态有其独立性。与工业经济相比，城市经济除了包含工业活动之外，第三产业活动是其重要的组成部分，并且呈现出取代工业主导地位的趋势，特别是对区域经济的组织作用越来越大。从效益上看，城市经济能够产生特有的城市规模经济和集聚经济，这是城市吸引各种非农产业活动不断向城市集聚的根源。理解了城市化与城市经济的关系，就可以进一步去解析城市化的内在动力机制。

    城市化的主体并不是城市本身，城市只是城市化的物质载体。从城市化作为一种经济现象，一种经济组织过程考察，城市化的主体是从事非农业活动的个体、企业和社会组织（包括政府）。这些主体参与城市化各有其利益动机。个体进入城市主要是对获得更多的可供选择的就业机会、更高的收入、更好的生活环境和城市文明的向往与追求。企业进入城市则是为了占领更具潜力的城市消费市场，利用相对充裕和高素质的劳动力市场，获得企业之间的协作配合，把单独布局所需要承当的许多内部成本外部化，及时了解主流市场的供需情况和技术进步情况，以及政策的变化等。社会组织向城市集中，主要是因为在这里可以更好地享受各种非农产品和服务，以保障自身活动的顺利开展，并且可以依托城市来扩大自己的影响范围。其中，政府是为了更好地控制主导区域经济发展的各种非农经济活动，行使政府作为区域经济利益代表的职能。尽管这些主体进入城市的利益动机不同，但都有一个共同的空间行为特征，就是选择城市这个独特的区位作为活动场所，从而引发经济要素向城市集聚。城市经济以其特有的规模经济和集聚经济效益吸引着各种经济要素在高收益率的诱导下，持续不断地向城市集中，并通过空间相互作用而激发别的城市的产生、影响其发展。这样，就形成了一个连续的具有循环累积因果效应的城市化演进过程。即，经济要素追求高收益率—→向城市集中—→满足了各自的利益需求，获得更高的收益—→对外围的要素产生示范作用—→吸引更多的经济要素持续地向城市集聚，同时，政府和其它社会组织因自身利益要求的实现和对城市经济效益的认识而产生“城市经济偏好” —→共同推动城市这个经济聚合体的发展—→原有城市一方面继续扩张，另一方面通过空间相互作用激发新城市的产生和影响别的城市发展—→在更加广大的地域内吸引要素向城市集聚。由此，我们不难发现，没有要素的空间集聚，就不可能有城市化现象，而城市化中的要素集聚又是其在市场原则作用下进行区位选择的结果。至于在一个城市内部，各种要素的空间分布与变化（如，经济和社会活动在城市内部的规律性分布，要素在城市边缘聚集所导致的城市向外近域扩张，以及向郊区扩散所产生的所谓逆城市化现象）更是市场力量（如级差地租，环境承受能力，最低门槛人口需求）选择的结果。城市这个经济聚合体的内部结构、组织方式和外在形态等都是遵循着市场经济规律的基本原则的。所以，从根本上讲，城市化的动力机制就是市场机制，城市化的演进受市场规律的支配。完全可以说，市场机制主导了城市化的进程。

三、市场主导型城市化战略

    既然主导城市化的动力机制是市场机制，那么，我们就有理由认为，中国的城市化战略选择必须超脱以城市规模来决定城市化方向的思维定势。因为，单纯以城市规模的“优”“劣”作为城市化的方针在很大程度上忽视了市场规律的作用。笔者认为，我国经济的整体走势是市场化，市场是资源配置的基础性手段，城市化的基础在于城市经济的发展，因此，中国未来城市化战略的正确选择应该是市场主导型的城市化战略。

    所谓市场主导型城市化战略，就是要发挥市场机制在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用，用市场化的方式，遵循市场的一般规则，依靠各个城市化主体的自主决策、创新和协调，在国家和区域经济社会发展整体利益，环境承载力和可持续发展要求，以人为本的全面发展理念等约束条件下，推动城市化进程。其核心是城市化必须尊重市场规律，尊重市场的选择，而不应该事先从行政计划和管理的角度，依据决策者对某种规模或类型的城市的偏好来指定城市发展方向，规定城市化的道路。这样，就完全可以从前述城市化战略的三难抉择中走出来，开创一条符合市场规律的中国城市化新路。

    市场主导型城市化战略是经济市场化的必然选择，顺应了经济体制转轨的大趋势。过去，我国在设计城市化战略时主要是基于计划体制管理的需要和城乡现实分割状态，由于对城市化过程中所出现的“城市病”持静止的、片面的态度，对于人口进城，城市规模扩张等产生恐惧症，所以，对城市化的市场力量普遍采取“堵”而不是“疏”的做法。这一方面，损失了城市化应该有的速度和效益，使得“我国城市化滞后于工业化。 1998 年，工业增加值占 GDP 的比重超过 50% ，而城市化指数（城市人口占总人口比重）只有 30% 左右。城市化水平显著低于同等人均收入国家”。另一方面，尽管有政策的拟制，但是，改革开放之后，农村人口首先冲破了政策限制向城市迁移，形成了对中国城市化进程影响巨大而深远的“民工潮”，城市部分人口也开始跨区域迁移，各种要素向城市特别是大城市迅速集聚，都说明了城市化中的市场力量是不可遏止的。伴随着体制改革的深入，市场机制正在自发地发挥着在城市化中的主导作用。所以，在新时期，我国选择城市化战略，就必须顺应市场化这个大趋势。

    市场主导型的城市化战略并不否定和排斥政府在城市化进程中的重要作用，只是与过去相比，政府的角色有所不同。过去，政府是城市化道路的设计者和执行者，诸如人口迁移与就业，城市的职能定位，城市的规模，甚至城市之间的联系等都是由政府来决定的。事实证明，在许多领域，由于政府的政策与管理违背了市场经济规律，所以，一方面，城市化的潜力和对经济社会发展的贡献没有有效地释放出来，另一方面，政府事先想要控制的东西（如大城市规模扩张，农村人口向大城市迁移）并没有真正控制住，反而因为城市经济和社会的相关领域按照计划供给不足，造成了城市的基础设施紧张，大量外来人口生活在城市社会的边缘地带，城市内部的经济和社会秩序出现紊乱等制约城市发展的问题。同时，政府支持某种规模的城市发展，限制其它规模的城市发展，结果就违背了不同等级 ~ 规模城市之间应该协调发展，构成合理的城市体系的城市发展理论，造成现实中不同等级 ~ 规模的城市之间在发展联系上脱节。在市场主导型城市化战略中，政府的作用主要是为市场机制在城市化进程中发挥作用提供制度和政策空间，通过改革约束个体、企业和社会组织在参与城市化方面的障碍性体制，使它们能够根据自身的利益需求和活动能力，在市场原则的约束下，自主地决定参与城市化的方式。政府需要尊重城市化进程中的市场选择，发现个体、企业和社会组织在参与城市化时的创新行为和所遇到的体制、制度方面的障碍，采取相机性鼓励与及时消除阻力的办法，提供城市化所必需的制度保障和服务。同时，政府也需要从国家或区域经济社会的整体利益出发，从环境保护与可持续发展要求出发，从维护公众利益与实现以人为本的发展理念出发，对市场选择失效的行为给以限制和消除，从而使城市化得以健康的进行。这里，需要特别指出的是，政府的优势在于对全国和世界城市化经验、教训和趋势方面的信息有比较全面的了解，能够通过有意识的学习，结合实际情况进行创新，在科学决策的基础上推动城市化进程，有效发挥“增进”、“纠偏”和“完善”作用。在经济体制转轨时期，政府在城市化中的这些作用是十分重要的，也是其它城市化主体所不能够取代的。

    城市是一个经济和社会活动的聚合体。市场主导型城市化战略强调在城市经济发展中市场的作用，但是，并不与城市的社会发展相矛盾。因为，城市社会的发展和变革是与经济基础的变迁相适应的，当城市经济在走向市场化时，城市社会的发展也必将发生相应的变化。我们看到，现在我国的城市社会领域，诸如社会化服务体系的形成，社会保障制度的改革，教育、科技和文化等的产业化，城市环境治理与保护，乃至城市管理方式，无不在使用市场的规则，按照市场规律办事。可以预料，在未来的城市化进程中，市场机制将在城市的社会发展领域里发挥着更加广泛、积极的作用。这是一个大的方向，也是不以人的意志为转移的。

    四、实施市场主导型城市化战略的重点

    市场主导型城市化战略的特色在于不去事先设定要发展什么样的城市，控制什么样的城市，走出了简单的以城市规模来决定城市发展方针的误区。它主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展，相互协调。实施市场主导型城市化战略，重点要处理好以下几个问题。

    首先，实施市场主导型城市化战略的关键在于消除各种拟制城市化的制度障碍，为市场机制发挥作用提供空间。当前，迫切需要改革从计划经济体制沿袭下来的户籍管理制度和人事管理制度，使人口从户籍和人事档案的约束中解放出来，能够真正地实现由农村向城市及城市之间的自由迁移和平等就业。为此，在我国的有关法律中应该明确规定人口享有迁徙自由权和就业机会平等权，任何地方、部门和组织都无权干涉人口的这两个权利。同时，国家需要改革现行的只有当地户口的人口才能够享受社会保障及福利的政策，按照纳税与享受社会保障及福利的对应、平等原则，给在城市中居住的所有人提供社会保障服务，为农村人口向城市转移，以及城市之间人口的迁移创造条件。只有如此，我国的城市化才有可能真正地按照市场规律的要求来进行。

    其次，实施市场主导型城市化战略的重点是加快城市的改革开放步伐。我国农村的人口流动和就业选择的市场化程度普遍高于城市，农村人口和经济社会组织进入城市的愿望很强烈。然而，受有关制度和地方保护意识的影响，目前城市普遍只考虑如何解决当地户口居民所遇到的就业、住房和其它社会保障问题的，对外来人口只是被动“容纳”，有时甚至出现政策性排斥，使得由市场力量推动的城市化进程受阻。解决这个矛盾的出路在于加快城市的市场化改革进程，通过经济和社会结构的战略性调整与升级，开拓新的产业领域，提供完善的社会化保障，从而创造更多就业机会，提高人口和产业的容纳能力。同时，彻底打破城市只属于有当地户口的居民的狭隘思想，树立城市的“全民”所有新观念，大胆地对外地人开放。这样，才能够加速要素向城市的集聚，进而增强城市的经济和社会实力，更好地发挥城市在区域经济社会发展中的组织作用。

    再次，充分重视和利用移民效应在城市化进程中的独特作用，同时应用市场化的手段引导农村人口向城市和城市之间人口的有序流动。农村人口向城市的迁移和人口在城市之间的迁移是增强城市发展活力，提高城市化质量的重要前提。只有依靠移民的竞争、创新、与当地社会的相互影响及融合，才能够对我国城市长期形成的刚性社会结构及经济结构产生强有力的冲击，迫使其发生改变，激发城市发展的活力（深圳这个移民城市的兴盛就是最好的例证）。但另一方面，人口向城市的盲目迁移也会造成许多问题。因此，应该允许不同城市按照市场的规则在住房、教育、医疗、保险等方面形成相应的进入“门槛”，发挥市场优胜劣汰的选择作用，引导农村人口和原城市人口在城市之间形成更加有序、有效率的流动，以有利于不同等级 ~ 规模的城市发展和城市体系构造。

    最后，市场主导型城市化战略不是“一刀切”的战略，国家不必也不应该在城市化方向、方式等方面制定统一的政策。在我国，东部、中部与西部之间，经济发达地区、发展中地区与欠发达地区之间，由于经济社会发展所处的阶段，面临的问题，城市发展的基础和水平等都不相同，因此，城市化的具体道路将会是多样的。什么样的城市化方向最正确，什么样的城市化方式最有效率，肯定会表现出不同的区域特色。就象改革开放以来我国乡镇企业发展创造出不同的富有地方特色的成功模式一样，在市场机制的作用下，也将会产生不同的富有地方特色的城市化成功模式。